EKOCAN-rapport: de legalisering van cannabis in Duitsland werkt… maar niet op de manier die de wetgevers voor ogen hadden

Op 1 april 2024 werd in Duitsland de Cannabisconsumptiewet (KCanG) van kracht. Deze wet legaliseerde het bezit en de teelt van cannabis voor volwassenen binnen duidelijk gedefinieerde grenzen en was tegelijkertijd bedoeld om de zwarte markt in te dammen, de bescherming van kinderen en jongeren te versterken en de risico’s voor de volksgezondheid te verminderen.

Twee jaar later heeft het onderzoeksproject EKOCAN (“Evaluation of the Recreational Cannabis Act”) zijn tweede tussentijdse rapport gepubliceerd (zie ons artikel over het eerste hier), een document dat voor het eerst concrete trends laat zien, ook al zijn veel resultaten nog voorlopig.

Het rapport, dat in april 2026 wordt gepubliceerd, is gebaseerd op gegevens die tot maart 2026 zijn verzameld en maakt deel uit van een wetenschappelijke evaluatie op lange termijn die tot 2028 zal duren. Hiervoor analyseert EKOCAN een breed scala aan primaire en secundaire gegevens: enquêtes, routinegegevens uit de gezondheidszorg, politie- en justitiestatistieken, evenals kwalitatieve interviews met consumenten, preventieprofessionals en rechtshandhavingsinstanties. De auteurs wijzen er echter op dat de meeste analyses op dit moment slechts beschrijvend zijn; betrouwbare statistische conclusies over causaliteit worden pas later verwacht.

Ondanks deze beperkingen is één ding al duidelijk: “gedeeltelijke legalisatie” in Duitsland heeft een veel sterker effect op de markt dan op het consumptiegedrag.

Een legale markt groeit, maar anders dan verwacht

Een van de belangrijkste conclusies van het rapport betreft de evolutie van de cannabismarkt. Legalisatie heeft nieuwe aanvoerkanalen gecreëerd, in principe legaal, maar niet noodzakelijkerwijs via de belangrijkste pijler die beleidsmakers voor ogen hadden: de Cannabis Social Clubs (kweekverenigingen).

Privéteelt voor eigen gebruik neemt zeker toe. Terwijl in de eerste helft van 2024 slechts 5,4% van de consumenten zei dat ze het grootste deel van hun cannabis zelf kweekten, was dit aandeel in de tweede helft van 2025 al opgelopen tot 21,4%.

Maar een andere manier van toegang blijft domineren: het zogenaamde “sociale aanbod”, d.w.z. aanbod via vrienden en sociale contacten, een gebied dat zich vaak in een juridisch grijs gebied bevindt, zo niet duidelijk illegaal. In de tweede helft van 2025 vertegenwoordigde deze vorm van aanbod 35,2% van de belangrijkste bronnen van aanbod.

De teeltverenigingen zelf blijven daarentegen marginaal. Op 31 oktober 2025 waren er slechts 366 verenigingen erkend in heel Duitsland. Zelfs op basis van extreem optimistische veronderstellingen, zou dit slechts maximaal 183.000 leden leveren. EKOCAN schat daarom dat hooguit 3,5% van de consumenten in staat zou zijn om cannabis te verkrijgen via clubs in 2025 – in werkelijkheid waarschijnlijk veel minder.

Het politieke idee van een gereguleerd verenigingsmodel om de zwarte markt te verdringen heeft tot nu toe weinig vruchten afgeworpen.

De echte winnaar: medicinale cannabis

De grote verrassing, en waarschijnlijk ook het grootste probleem, ligt ergens anders. Naast de KCanG werd ook de Medical Cannabis Act (MedCanG) hervormd. Sindsdien is het aanzienlijk makkelijker geworden om cannabis op particulier recept voor te schrijven.

Het resultaat: in zeer korte tijd is Duitsland de grootste legale commerciële cannabismarkt in Europa geworden. Volgens EKOCAN zou er in 2025, inclusief import en binnenlandse productie (2,6 ton), tot 200 ton medicinale cannabis beschikbaar zijn.

In interviews geven veel jongvolwassenen aan dat ze nu voornamelijk cannabis verkrijgen via ‘online apotheken’. EKOCAN ziet hier een structureel probleem: veel online platforms verkopen medische cannabis blijkbaar gericht aan recreatieve consumenten, aangemoedigd door lagere prijzen en de beschikbaarheid van zeer krachtige variëteiten.

Het rapport noemt zelfs concrete voorbeelden waarbij communicatie op sociale netwerken duidelijk recreatief gebruik begunstigt, zoals kortingscodes en memes.

Een bijzonder kritisch punt: de auteurs concluderen dat veel van deze platforms waarschijnlijk systematisch de Duitse wet op geneesmiddelenreclame overtreden, die het promoten van receptgeneesmiddelen verbiedt.

Bescherming van minderjarigen: geen explosie, maar een gevaarlijk tekort aan aanbod

Een van de belangrijkste politieke conflicten rond de hervorming draaide om de vraag: neemt de consumptie onder jongeren toe?

Het EKOCAN-rapport geeft hier een duidelijke tussenconclusie: de prevalentie van drugsgebruik onder jongeren lijkt stabiel of licht dalend. Ook de risicoperceptie is tot op heden niet afgenomen. Er is ook geen plotselinge toename van cannabisgerelateerde problemen.

Maar de evaluatie wijst op een ander risico: de verzwakking van vroegtijdige interventiesystemen.

Programma’s zoals FreD (“Vroege interventie voor primaire drugsgebruikers”) werden vroeger vaak opgezet door politie of justitie volgens het volgende principe: jongeren worden opgemerkt, krijgen een maatregel in plaats van een straf, en komen terecht in een educatief programma.

Sinds de decriminalisering lijkt dit mechanisme te verdwijnen. In Beieren bijvoorbeeld is het aantal actieve FreD-locaties drastisch gedaald: van de 38 locaties boden er in april 2025 nog maar 13 actief het programma aan, dat is nog maar ongeveer een derde.

Professionals wijzen op een gebrek aan duidelijkheid in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen politie, jeugdbescherming en adviescentra. En ze waarschuwen dat vrijwillige deelname bijna nooit werkt, omdat veel jongeren nu naar verluidt pas een beroep doen op verslavingszorg als de verslaving of ernstige problemen al zijn begonnen.

Het resultaat is een paradoxale situatie: de bescherming van minderjarigen lijkt stabiel in termen van statistisch consumptiegedrag, maar de preventiestructuur verzwakt.

Gezondheidsbescherming: trends zetten door, maar zonder duidelijk effect van KCanG

Op het gebied van gezondheidsbescherming is het beeld genuanceerd. Ten eerste bevestigt EKOCAN een trend die de afgelopen 15 jaar is waargenomen: het cannabisgebruik neemt toe, net als de daarmee samenhangende gezondheidsproblemen.

Er is echter nog geen duidelijk kortetermijneffect van KCanG aangetoond. De beoordeling is gebaseerd op enquêtes, monitoring van afvalwater in 15 steden, gegevens van ziekenfondsen, ziekenhuisstatistieken, gifcentra en gegevens over verkeersongevallen.

Er is echter nog een andere zorgwekkende bevinding: terwijl jongvolwassenen vaker cannabis gebruiken en zich vaker melden bij het gezondheidszorgsysteem met cannabisgerelateerde diagnoses, daalt het gebruik van ambulante verslavingszorg al jaren, zelfs na de hervorming.

EKOCAN ziet dit als een structurele zwakte in het Duitse verslavingszorgsysteem, dat mogelijk niet voldoende wordt gefinancierd en niet aantrekkelijk genoeg is voor de doelgroep.

Criminaliteit: historische daling, maar georganiseerde netwerken blijven actief

In criminologische termen bevestigt het rapport wat al als historisch werd beschreven in het eerste tussentijdse rapport: gedeeltelijke legalisatie heeft geleid tot de grootste decriminalisatie in de geschiedenis van de Federale Republiek. Het aantal mensen dat terechtstaat voor drugsgerelateerde misdrijven is sterk gedaald.

De gehoopte vermindering van de werklast van politie en justitie is echter nog niet gerealiseerd, niet in het minst door de complexe amnestieprocedure van de cannabiswet (art. 13).

Een van de belangrijkste aandachtspunten in het tweede verslag is cannabisgerelateerde georganiseerde misdaad (canOK). EKOCAN definieert canOK als de groep professionele actoren die profiteren van de winstgedreven zwarte markt.

Het rapport merkt op dat er aanwijzingen zijn van een gedeeltelijke afname van de zwarte markt, aangezien meer consumenten zich wenden tot legale of quasi-legale kanalen. Maar of dit de georganiseerde misdaad financieel verzwakt, blijft een open vraag, vooral omdat er aanwijzingen zijn dat criminele netwerken proberen te infiltreren in de legale markt.

Daar komt nog bij dat onderzoekers melden dat overtredingen op het gebied van bezit vroeger vaak werden gebruikt als ’toegangspoort’ tot verder onderzoek. Deze mogelijkheid is aan het verdwijnen. Sommige aanklagers zijn ook kritisch over de beperkingen op undercoveronderzoeksmaatregelen en constateren een algemene afname van de druk van de wetshandhaving.

Aanbevelingen: clubs faciliteren, preventie besparen, de medische markt reguleren

Het EKOCAN-rapport eindigt niet met een simpel “succes” of “falen”, maar met concrete beleidsaanbevelingen.

Centrale punten:

• De regels en toelatingsprocedures voor cultuurverenigingen moeten worden herzien, omdat ze tot nu toe weinig effect hebben gehad.
• Artikel 7 van de KCanG over vroegtijdige interventie moet worden hervormd, omdat het de afschaffing van de verwijzing naar de rechter niet compenseert.
• De ambulante begeleiding van verslaafden moet financieel worden versterkt en beter worden afgestemd op de doelgroepen.
• Wetshandhavingsinstanties moeten institutioneel worden versterkt als undercoveronderzoek inderdaad moeilijker is geworden.
• Een bijzonder radicale maatregel: EKOCAN stelt voor om het THC-gehalte van voorgeschreven medicinale bloemen te beperken om misbruik en de risico’s van zeer krachtige producten tegen te gaan.

Een tussentijdse evaluatie evalueert de Duitse hervorming

Twee jaar na de gedeeltelijke legalisatie lijkt het erop dat Duitsland minder een legale recreatieve markt heeft gecreëerd dan een enorme medische parallelmarkt, die in toenemende mate recreatief gebruik dient.

Jongeren gebruiken niet opeens meer, maar preventiemiddelen brokkelen af. Het rechtssysteem is opgelucht. Justitie wordt ontlast, maar georganiseerde structuren blijven actief, terwijl de opsporingsinstanties zich deels verzwakt voelen.

EKOCAN maakt daarom geen definitieve balans op: het concludeert dat de KCanG-wet Duitsland transformeert, maar niet precies zoals de wetgever had bedoeld. De Duitse vereniging van cannabisprofessionals (BvCW) grijpt deze kans.

“De Duitse vereniging van cannabisprofessionals ziet deze successen als een solide basis voor de volgende moderniseringsfase. Vanuit het oogpunt van de cannabisindustrie is legale toegang tot cannabis de sleutel tot een effectievere bestrijding van illegale activiteiten. Daartoe had de wetgever voorzien in een tweede pijler van de wet, bestaande uit wetenschappelijke proefprojecten voor gereguleerde distributie, die nog niet is uitgevoerd. De BvCW roept de federale regering daarom op om samen te werken met relevante belanghebbenden uit de verslavingspreventie, wetshandhaving, industrie, kwekersverenigingen, artsen en patiënten om een gemeenschappelijk standpunt te ontwikkelen over hoe de wet kan worden verbeterd om de legale toegang tot gecontroleerde producten uit te breiden en een duidelijk onderscheid te maken tussen medicinale en recreatieve cannabis”, schrijft de BvCW.