Acht jaar na de legalisering wacht Zuid-Afrikaanse cannabis nog steeds op een legale afzetmarkt

Bijna acht jaar na het besluit van het Grondwettelijk Hof waarin de teelt en het bezit van cannabis voor privégebruik werden toegestaan, heeft Zuid-Afrika nog steeds moeite om een samenhangend regelgevingskader voor deze sector op te zetten. Terwijl de markt zich blijft ontwikkelen in een grijs gebied, klagen bedrijven die in de toegestane sectoren hebben geïnvesteerd over het gebrek aan duidelijk omschreven legale afzetmogelijkheden.

De regering werkt al enkele jaren aan het Nationaal Masterplan voor cannabis, een programma dat tot doel heeft een reeds goed ingeburgerde sector te structureren en te formaliseren. Ondanks talrijke raadplegingen en een relatief brede politieke consensus over de noodzaak van een hervorming, laten concrete maatregelen nog op zich wachten.

Voor veel spelers in de sector is het probleem niet langer het vinden van oplossingen, maar de uitvoering ervan. De belangrijkste richtlijnen zijn bekend, de aanbevelingen zijn geformuleerd en de regelgevingsmechanismen zijn uitgebreid besproken. Nu is het nog zaak deze om te zetten in operationele bepalingen.

Deze ongeduldigheid kwam onlangs tot uiting in een open brief aan de Zuid-Afrikaanse autoriteiten van de gespecialiseerde jurist Charl Botha, die werd overgenomen door Cannabiz Africa. Op basis van meer dan twee jaar aan technische bijdragen, memoranda en voorstellen voor regelgeving is hij van mening dat de kloof tussen politieke aankondigingen en de uitvoering ervan tastbare economische gevolgen begint te hebben voor bedrijven in de sector.

„Zuid-Afrika heeft een punt bereikt waarop de uitvoering voortaan evenveel aandacht zou moeten krijgen als de raadpleging en de beleidsontwikkeling. De vraag die in de hele sector steeds vaker wordt gesteld, is wanneer al dit werk zich in zichtbare resultaten zal gaan vertalen.”

Er bestaat al een cannabissector ter waarde van meerdere miljarden rand

Het Zuid-Afrikaanse debat over cannabis heeft een bijzonder kenmerk: het gaat niet om het creëren van een markt, maar om het reguleren van een economische activiteit die al op grote schaal bestaat.

Tijdens recente parlementaire hoorzittingen zijn verschillende schattingen naar voren gebracht over de waarde van de sector. De autoriteiten spreken van een markt die kan oplopen tot 28 miljard rand (ongeveer 1,4 miljard euro), hoewel de cijfers variëren naargelang de gesprekspartners en de gehanteerde methodologieën. Dit gebrek aan geconsolideerde gegevens bemoeilijkt een nauwkeurige inschatting van het economische gewicht van cannabis en, bij uitbreiding, het vaststellen van het te voeren overheidsbeleid.

Voor de bevoegde parlementaire commissie verklaarde Ncumisa Mcata-Mhlauli, directeur van de agrovoedings- en bosbouwsector bij het ministerie van Handel, Industrie en Concurrentie (DTIC), dat de regering streeft naar een jaarlijkse groei van 10% in de sector. Zij schatte de inkomsten van de formele sector op ongeveer 5,5 miljard rand per jaar, maar erkende tegelijkertijd dat de werkelijke omvang van de activiteit dit bedrag ruimschoots overstijgt.

De schattingen van Charl Botha wijzen op een nog grotere markt. Volgens zijn analyse zou de detailhandel in cannabis alleen al tussen de 9 en 10 miljard rand per jaar vertegenwoordigen. Hij schat dat ongeveer 550 ton cannabisbloemen elk jaar via een netwerk dat bestaat uit ongeveer 8.500 verkooppunten en 2.500 cannabisclubs.

„De vraag is hoe we een bestaande markt van meerdere miljarden rand kunnen integreren in de formele, belastbare en gereguleerde economie”, aldus Botha.

De grenzen van de decriminalisering

De oorsprong van de huidige situatie gaat terug tot de historische uitspraak van het Constitutionele Hof in 2018, waarin het recht van volwassenen om cannabis voor persoonlijk gebruik te kweken en te bezitten werd vastgelegd.

Hoewel deze uitspraak een belangrijke juridische mijlpaal was, heeft ze niet geleid tot de totstandkoming van een gereguleerde commerciële markt. Tegenwoordig mogen Zuid-Afrikanen thuis legaal cannabis kweken, maar beschikken ze nog steeds niet over duidelijk legale aankoopkanalen, wat onvermijdelijk heeft bijgedragen aan de opkomst van een omvangrijke grijze markt.

Sommige bedrijven hebben geprobeerd te opereren op basis van interpretaties van artikel 21 van de wet op geneesmiddelen en aanverwante stoffen, dat artsen toestaat om voor patiënten toegang te vragen tot niet-goedgekeurde geneesmiddelen, waaronder cannabis. Deze toestemmingen zijn echter specifiek voor elke patiënt en zijn nooit bedoeld geweest als commerciële vergunningen voor de detailhandel.

Het resultaat is een juridisch klimaat dat nog steeds zeer dubbelzinnig is. John Jeffery, projectleider van het overheidsprogramma voor cannabis, erkende deze moeilijkheden tijdens parlementaire debatten eerder dit jaar.

„De juridische situatie is niet wenselijk. Ze is nogal verwarrend.”

Voor erkende medische exploitanten die hebben geïnvesteerd in faciliteiten, nalevingssystemen en wettelijke vergunningen, is het ontbreken van een duidelijke binnenlandse markt bijzonder problematisch geworden. Ondertussen blijven bedrijven die buiten de officiële regelgeving opereren aan de vraag voldoen, zonder dat ze dezelfde nalevingskosten hoeven te dragen.

Het Nationaal Masterplan voor cannabis belooft een gereguleerde toekomst

Geconfronteerd met deze uitdagingen heeft de regering jarenlang gewerkt aan de uitwerking van het Nationaal Masterplan voor cannabis, dat in 2019 voor het eerst door de ministerraad is goedgekeurd.

Het project, dat aanvankelijk onder het ministerie van Landbouw viel, werd in 2024 overgedragen aan het DTIC, omdat de autoriteiten het toezicht wilden centraliseren in het kader van een commerciële ontwikkelingsstrategie. Het plan kreeg ook de steun van president Cyril Ramaphosa, die in zijn toespraak over de staat van de natie in 2025 verklaarde: „We willen dat Zuid-Afrika vooroploopt in de commerciële productie van hennep en cannabis”.

Zoals wordt vermeld in Business of Cannabis, is het Masterplan opgebouwd rond negen pijlers, die gebieden bestrijken zoals regelgeving, onderzoek, zaadvoorziening, marktontwikkeling, productie, onderwijs en bedrijfsondersteuning. Tien verschillende ministeries zijn betrokken bij de uitvoering ervan.

De strategie is er uiteindelijk op gericht kansen te creëren in verschillende sectoren, waaronder medicinale cannabis, hennepvezel, voedingsmiddelen en cosmetica. Ze biedt ook bestaande telers en traditionele producenten toegangsmogelijkheden tot de gereguleerde economie.

Volgens de heer Botha blijven veel producenten buiten het wettelijke kader, niet omdat ze tegen regulering zijn, maar omdat er geen praktische manier is waarop ze hieraan kunnen deelnemen.

„Een groot deel van de bestaande teelt blijft volledig buiten het wettelijke systeem. Deze producenten weigeren niet om zich bij de gereguleerde markt aan te sluiten, er is simpelweg geen toegankelijke deur waardoor ze naar binnen kunnen. ”

De uitvoering blijft het ontbrekende stukje

Ondanks de ambitie van het Masterplan waarschuwen actoren uit de sector steeds vaker dat beleidsdocumenten op zichzelf niet voldoende zijn om een functionerende markt te creëren.

Het beleid inzake de commercialisering van hennep en cannabis, dat wordt beschouwd als een sleutelelement van de regeringsstrategie, wacht nog steeds op goedkeuring door de Ministerraad. Nog belangrijker is dat het toekomstige wetsontwerp inzake cannabis, dat de nodige wettelijke basis zou bieden voor de uitvoering van een groot aantal van deze voorstellen, naar verwachting pas medio 2027 aan het parlement zal worden voorgelegd.

Dit tijdschema wordt voor veel bedrijven moeilijk te accepteren.

In de recente brief van Botha worden verschillende voorstellen naar voren gebracht die nog onbeantwoord zijn gebleven, waaronder een kader voor 100 proeflocaties die bedoeld zijn om gegevens te genereren over naleving, traceerbaarheid en volksgezondheid, zonder kosten voor de regering. Andere bijdragen bevatten aanbevelingen met betrekking tot verpakking, etikettering, producttraceerbaarheid en de integratie van inheemse kennissystemen in toekomstige regelgeving.

Tegelijkertijd blijven gelicentieerde cannabisbedrijven kampen met praktische hindernissen. Velen hebben moeite om toegang te krijgen tot bankdiensten, betalingsdienstverleners, verzekeringsproducten en investeringskapitaal, zelfs wanneer ze volledig in overeenstemming met de geldende regelgeving opereren.

„Een modern kader voor cannabis moet niet alleen worden beoordeeld aan de hand van wetgeving en beleid, maar ook aan de hand van de mate waarin legitieme spelers toegang hebben tot essentiële commerciële infrastructuur, waaronder bankdiensten, betalingssystemen, verzekeringen en investeringskapitaal.”

Nu de frustratie toeneemt, zijn sommige belanghebbenden naar de rechter gestapt om de hervorming te versnellen. Volgens Botha weerspiegelen de lopende constitutionele rechtszaken een algemener sentiment binnen de sector dat de raadplegingsfase haar grenzen heeft bereikt.

Zuid-Afrika beschikt al een omvangrijke cannabissector, gedegen expertise op het gebied van de teelt, vraag van de consument en brede politieke steun voor de hervorming. Het constitutionele debat is grotendeels afgerond en de politieke koers is uitgezet.

Wat nog onzeker is, is of de regering in staat zal zijn de nodige regelgeving in te voeren om deze ambities te verwezenlijken.

Zoals Botha het samenvatte: „Het constitutionele debat is afgesloten. De politieke koers is duidelijk. Nu is het alleen nog een kwestie van actie ondernemen.”