Legale cannabis in Uruguay: een mogelijk te streng regelgevend model

Het Uruguayaanse model voor het legaliseren van cannabis, ooit beschouwd als een innovatief wereldwijd experiment, gaat een nieuwe fase in.

Meer dan tien jaar nadat Uruguay in 2013 als eerste land recreatieve cannabis voor volwassenen legaliseerde, dankzij wet nr. 19.172, kan het land bogen op concrete resultaten: een nettovermindering van de illegale markt, betere traceerbaarheid van producten en een vermindering van de criminalisering van consumenten.

Het systeem vertoont echter ook beperkingen die steeds moeilijker te negeren zijn. Volgens een analyse gepubliceerd door El Planteo, gaat het debat in Uruguay niet langer over de vraag of legalisatie werkt, maar over de vraag hoe een rigide kader kan worden aangepast aan nieuwe realiteiten zonder de oorspronkelijke doelstellingen in gevaar te brengen.

Een openbaar beleidsmodel ontworpen voor controle, niet voor groei

Toen Uruguay de cannabiswet aannam, was het doel niet om een commerciële industrie te creëren of toeristen aan te trekken. De hervorming werd in de eerste plaats ontworpen als een antwoord van het overheidsbeleid op de drugshandel en het falen van het verbod.

In die tijd werd de wet aangenomen tegen een achtergrond van hoge politieke spanningen, wijdverspreide publieke tegenstand en internationaal onderzoek. Deze context gaf aanleiding tot een voorzichtig model, gericht op staatscontrole in plaats van marktgroei. Uruguay heeft een sterk gereguleerd systeem ingevoerd waarbij toegang alleen mogelijk is via drie elkaar uitsluitende kanalen: aankoop bij apotheken, thuisteelt of lidmaatschap van cannabisclubs.

Alle consumenten moeten zich registreren, kwantitatieve beperkingen zijn strikt, reclame is verboden, verpakkingen zijn neutraal en de staat houdt toezicht op de hele toeleveringsketen.

De illegale markt is ingestort, maar de “grijze markt” blijft bestaan

Als het gaat om de centrale doelstelling van het terugdringen van illegaal aanbod, heeft Uruguay indrukwekkende resultaten behaald. Overheidsbeoordelingen die worden geciteerd door El Planteo tonen aan dat “samengeperste cannabis”, ooit de dominante vorm van illegale cannabis in het land, bijna verdwenen is.

In 2014 was het de belangrijkste bron van cannabis, maar in 2024 was het goed voor slechts 6,7% van de markt. Dit geeft aan dat legale toegang, prijsstabiliteit en een betere perceptie van kwaliteit en veiligheid een groot deel van de traditionele illegale handel hebben verdrongen.

De illegale markt is echter niet volledig verdwenen. Hij heeft eerder een nieuwe vorm aangenomen, die moeilijker te meten en te reguleren is. In plaats van grootschalige smokkelnetwerken heeft Uruguay nu te maken met wat wordt omschreven als een “grijze markt”, gebaseerd op informele handel, niet-aangegeven productie en parallelle distributiekanalen die buiten het officiële kader opereren.

Deze grijze markt houdt niet noodzakelijkerwijs verband met het geweld dat geassocieerd wordt met de georganiseerde misdaad, maar vormt desalniettemin een groot obstakel voor het doel van Uruguay om de markt volledig onder controle te krijgen.

Het bestaan van deze grijze markt wordt deels verklaard door de opzet van het Uruguayaanse model. Registratievereisten, strenge aankoopbeperkingen, verblijfsbeperkingen en periodieke tekorten aan legaal aanbod hebben mazen in de wet gecreëerd. Consumenten die het legale systeem te beperkend of onbetrouwbaar vinden, wenden zich vaak tot informele alternatieven.

Dit zorgt voor een paradox: hoewel Uruguay heeft bewezen dat legalisering de traditionele illegale markten kan verzwakken, zorgt de strenge regelgeving ook voor een onvervulde vraag. En net als de traditionele drugshandel kan de grijze markt niet alleen door politieoptreden worden uitgebannen.

Het vereist structurele hervormingen, betere toegang en mogelijk een versoepeling van enkele van de meest restrictieve regels van het systeem.

Cannabisclubs worden een centrale pijler van het systeem

Een andere belangrijke ontwikkeling is de groeiende rol van cannabisclubs. Toen het systeem werd opgezet, werden apotheken verondersteld het hart van de legale markt te zijn. Door cannabis via apotheken te distribueren, kon de staat de prijs, de potentie, de productkwaliteit en het nationale aanbod rechtstreeks beheren. Clubs werden aanvankelijk opgezet als een aanvullende optie voor meer georganiseerde consumenten, met een beperkte productie en streng toezicht. Maar na verloop van tijd zijn de clubs deze secundaire rol ruimschoots ontgroeid.

In de praktijk zijn de cannabisclubs uitgegroeid tot een van de meest solide pijlers van het legale systeem van Uruguay. Hoewel ze veel minder consumenten vertegenwoordigen dan het apotheekkanaal, is hun aandeel in de productie en distributie vergelijkbaar met, en soms groter dan, de verkoop in apotheken. Deze ontwikkeling brengt een onevenwichtigheid in het oorspronkelijke kader aan het licht: het kanaal dat bedoeld was om te domineren heeft zich nooit volledig gestabiliseerd, terwijl het kanaal dat bedoeld was om marginaal te blijven essentieel is geworden.

Apotheken werden vanaf het begin geconfronteerd met grote obstakels. Het programma kwam traag van de grond, startte pas in 2017, en werd geconfronteerd met een lage deelname van detailhandelaren, terugkerende bevoorradingstekorten en internationale financiële belemmeringen. Consumenten hebben ook kritiek geuit op de lage potentie en de beperkte variëteit van variëteiten die beschikbaar zijn in apotheken. Als gevolg daarvan bleef de toegang tot apotheken in bepaalde regio’s en op bepaalde tijdstippen onregelmatig, wat de afhankelijkheid van consumenten van alternatieve bronnen versterkte.

Cannabisclubs daarentegen zijn flexibeler gebleken. Ze zijn gedecentraliseerd, beheren hun eigen teelt en kunnen de productie beter aanpassen aan de vraag van de leden. Ze concentreren zich ook op regelmatige gebruikers, waardoor de consumptie per lid veel hoger ligt dan bij apotheekkopers.

Volgens het Nationale Congres van Cannabisclubs in Uruguay moedigen clubs niet aan tot meer gebruik, maar bieden ze een gestructureerde omgeving voor regelmatige gebruikers en helpen ze illegale aankopen terug te dringen door gereguleerde en traceerbare productie.

De clubs hebben ook een sterke territoriale en sociale aanwezigheid ontwikkeld. Verspreid over het hele land zorgen ze voor werkgelegenheid en werken ze onder rechtstreeks toezicht van hun leden, wat hun legitimiteit versterkt. Ondanks hun groeiende belang beweren de clubs dat ze ondervertegenwoordigd blijven in de beleidsvorming. Ze blijven campagne voeren voor meer erkenning en invloed en beweren dat hun rol niet volledig wordt meegenomen in officiële beoordelingen.

Een rigide systeem heeft moeite om aan de vraag te voldoen

De algehele starheid van het systeem wordt steeds meer gezien als de grootste zwakte. Dit strikte kader was aanvankelijk bedoeld om nationale en internationale critici gerust te stellen dat legalisatie niet zou leiden tot een ongecontroleerde groei van de consumptie.

Maar nu de vraag evolueert en het cannabisecosysteem volwassener wordt, beperken dezelfde beperkingen het vermogen van het systeem om de markt volledig te absorberen. Uruguay heeft tienduizenden geregistreerde consumenten: meer dan 70.000 apotheekkopers, meer dan 15.000 clubleden en duizenden amateurtelers.

Registratie is echter geen garantie voor actieve deelname. In het apotheekkanaal doet slechts 20 tot 40% van de geregistreerde consumenten maandelijks aankopen, wat wijst op een discrepantie tussen de opzet van het wettelijke model en het werkelijke consumentengedrag.

Hoewel er sinds de start van de apotheekverkoop meer dan 15 ton cannabis is gedistribueerd, erkennen ambtenaren dat de legale markt veel groter zou kunnen zijn als de knelpunten in de aanvoer en distributie zouden worden opgelost.

Volgens officiële evaluaties, geciteerd door El Planteo, heeft slechts 46% van de consumenten momenteel toegang tot cannabis via legale kanalen, terwijl de rest zich blijft wenden tot de grijze markt of informele bronnen. Dit suggereert dat het systeem erin geslaagd is de meest schadelijke aspecten van illegaliteit te verminderen, maar er nog niet in geslaagd is de hele markt te veroveren.

Cannabistoerisme keert terug naar het hart van het debat

Een van de meest politiek gevoelige debatten die momenteel weer oplaait betreft cannabistoerisme. Vanaf het begin heeft Uruguay de legale toegang tot cannabis beperkt tot burgers en ingezetenen, in lijn met het overheidsbeleid. Het systeem was niet bedoeld als economisch project of toeristische attractie.

Maar de regel heeft een paradox gecreëerd: toeristen reizen naar een land dat bekend staat om zijn legale cannabis, maar kunnen het niet legaal kopen. Velen wenden zich tot informele verkopers en voeden zo de grijze markt die Uruguay probeert uit te bannen.

Momenteel worden er voorstellen besproken om de legale toegang uit te breiden naar toeristen, buitenlandse studenten en tijdelijke werknemers. Voorstanders beweren dat het opnemen van niet-ingezetenen de legale markt kan versterken, de omvang ervan kan vergroten en informele activiteiten kan verminderen.

Critici daarentegen zien het als een fundamentele afwijking van de oorspronkelijke filosofie van Uruguay, waardoor cannabis waarschijnlijk zal veranderen van een beleidsinstrument voor schadebeperking in een bredere economische kans.

Uruguay’s uitdaging: evolueren zonder haar identiteit te verliezen

Uiteindelijk weerspiegelt de situatie in Uruguay een bredere spanning. Het land bouwde zijn cannabismodel op door prioriteit te geven aan controle en volksgezondheid, niet aan commerciële groei. Deze strategie is succesvol geweest, maar het wereldwijde cannabislandschap is veranderd.

Veel andere landen hebben gekozen voor een meer marktgerichte aanpak, terwijl cannabistoerisme een belangrijk economisch fenomeen is geworden. Uruguay staat nu voor een moeilijke uitdaging: om de informaliteit te blijven terugdringen en veilige toegang te garanderen, moet het zijn systeem wellicht uitbreiden en moderniseren. Maar deze uitbreiding vereist een herziening van de beperkingen die ooit de identiteit van het land bepaalden.

Twaalf jaar na de legalisering blijft Uruguay een wereldwijde referentie. De volgende uitdaging is echter niet langer te bewijzen dat legalisering werkt. Het moet laten zien dat het model kan evolueren, aanpassen en uitbreiden zonder de strenge controle te verliezen die het in eerste instantie effectief maakte.